Beoordeling effecten windturbines schiet tekort

De beoordeling van de effecten van windturbines op vogels en vleermuizen schiet tekort. De effecten worden onderschat omdat de effecten van andere projecten niet worden meegenomen. Ook wordt naderhand nauwelijks gemonitord of aannames daadwerkelijk kloppen.

In nummer 1 van het Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht beschrijft juridisch adviseur Luuk Boerema de ontheffingverlening voor vogels (en vleermuizen) bij aanvragen voor windturbines onder de nieuwe Wet natuurbescherming. Sommige zaken in de beoordeling schieten tekort, concludeert Boerema. Wij onderschrijven zijn analyse. Hieronder vindt u een korte samenvatting van het artikel en onze reactie daarop.

Gunstige staat van instandhouding belangrijkste factor voor vergunningverlening

Als de kans bestaat dat strikt beschermde soorten of vogels door een project worden gedood, moet een ontheffing worden aangevraagd. Een ontheffing kan om drie redenen worden verleend.
1) Als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Windturbines hebben een grote maatschappelijke impact. Op het moment van ontheffingsaanvraag is de locatie meestal een vaststaand feit. Er zal daarom meestal geen andere bevredigende oplossing bestaan.
2) Als er als sprake is van een groot openbaar belang. Windturbines zijn van groot openbaar belang.
3) Als de activiteit geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding. Een gunstige staat van instandhouding wil zeggen dat populaties van de soort duurzaam kunnen blijven bestaan. De gunstige staat van instandhouding is de belangrijkste hindernis voor ontheffingsverlening.

Jaarlijkse sterfte en cumulatieve effecten

Bij het beoordelen van het effect op de gunstige staat van instandhouding spelen twee zaken een rol: de jaarlijkse sterfte en de cumulatieve (opgetelde) effecten van andere ruimtelijke ontwikkelingen.
Ten aanzien van de jaarlijkse sterfte, wordt de 1%-norm gebruikt. Deze norm was aanvankelijk voor vogels bedacht, bij gebrek aan een wetenschappelijk beter onderbouwd argument. Later is deze ook op vleermuizen toegepast. Grofweg houdt de norm in dat de sterfte die een ontwikkeling veroorzaakt niet meer mag zijn dan 1% van de natuurlijke, jaarlijkse sterfte van de ecologisch relevante populatie.
Boerema vindt die norm erg statisch. Eigenlijk zou je naar populatie-dynamische gegevens moeten kijken, betoogt hij, bijvoorbeeld: staat de populatie onder druk en is een extra drukfactor, het ontwikkelen van windturbines, misschien te veel?
Daarnaast moet rekening worden gehouden met cumulatieve effecten. Boerema vindt dat dit onvoldoende gebeurt. Projecten die al zijn uitgevoerd en activiteiten waarvoor geen vergunning nodig is, hoeven namelijk in de meeste gevallen niet worden meegenomen in de cumulatieve effecten. Daarbij wordt geaccepteerd dat groeiende achtergrondsterfte als gevolg van eerdere ontwikkelingen geen consequenties heeft.

Mitigerende maatregelen moeten worden gemonitord

Als een soort nu al in een ongunstige staat van instandhouding verkeert, dan is ontheffing alleen mogelijk als mitigerende maatregelen kunnen voorkomen dat deze verder verslechtert. Mitigerende maatregelen zullen dan als voorwaarde aan de ontheffing worden verbonden.
Of mitigerende maatregelen werken of nodig zijn, wordt nu vaak niet gemonitord, constateert Boerema. Uit onderzoek blijkt dat de voorspelling van het aantal en soort aanvaringsslachtoffers vaak afwijkt van de realiteit. Daarom zou een monitoringsverplichting aan besluiten moeten worden verbonden. De resultaten daarvan zouden moeten worden meegenomen in de beoordeling van nieuwe projecten.

Reactie Regelink Ecologie & Landschap

Wij herkennen de situatie die Boerema schetst en onderschrijven de analyse volledig. Regelink Ecologie & Landschap is niet tegen windenergie, integendeel het is een van de middelen om naar gezondere manier van energieopwekking te gaan. Maar wij maken ons wel zorgen om het volgende:

• Wij kunnen ons vinden in 1%-norm, mits deze met verstand toegepast wordt. Toepassing zou alleen plaats moeten vinden bij populaties die in een gunstige staat van instandhouding verkeren. Is dit niet het geval, dan moet bepaald worden of de populatie groot genoeg is om het verwachte verlies te kunnen dragen.
• Cumulatieve effecten zouden moeten worden meegenomen: je kunt niet oneindig blijven toevoegen en verwachten dat dat geen gevolgen heeft. De ontwikkeling van meerdere kleine turbineparken die uiteindelijk hemelsbreed een tot enkele kilometers uit elkaar staan, zijn een langzaam groeiende ecologische hindernis. De windparkjes zouden dan ook niet als losstaande objecten beoordeeld moeten worden, maar als geheel.
• Wij hebben vraagtekens bij de huidige theoretische benadering van de natuurlijke sterfte. Ook hebben wij twijfels bij het uitgangspunt van ‘ecologisch relevante populatie’. Windturbines hebben meestal een groot effect op soorten die internationaal migreren. De ecologisch relevante populatie van bijvoorbeeld de ruige dwergvleermuis zou slaan op de Noordwest-Europese populatie. Het ontbreekt aan gefundeerde gegevens over populatiegroottes om de natuurlijke sterfte in zo’n populatie te kunnen berekenen. Wat ons betreft zou dan ook niet de insteek moeten zijn: hoeveel slachtoffers mag ik maken voordat ik een norm overschrijd, maar: hoe maak ik de minste slachtoffers.
• Aan de voorkant wordt te snel geconcludeerd: we blijven onder de 1%-norm, dus mitigerende maatregelen zijn niet nodig en de gunstige staat van instandhouding komt niet in het geding. Naderhand wordt vrijwel nooit gecontroleerd of de verwachtingen kloppen. Tevens vindt onderzoek, in het geval van vleermuizen, nog te vaak enkel op grondniveau plaats, terwijl uit studies in Nederland en het buitenland blijkt dat er wel degelijk een verschil is in de soortensamenstelling op grondniveau en 40 meter hoogte. Hierdoor worden onterecht soorten buiten de effectanalyse gehouden.
• Worden mitigerende maatregelen wel verplicht gesteld, dan wordt praktisch nooit gemonitord of die ook echt effect hebben.

Er is nu nog teveel onduidelijk over het effect van windturbines op strikt beschermde soorten, en met name voor turbines op het land. Wij vinden dat er voor een ontheffingsaanvraag een degelijk vooronderzoek en effectbepaling moet worden uitgevoerd EN na afloop gecontroleerd moet worden in hoeverre de inschatting aansluit op de daadwerkelijke situatie, zodat er zo nodig nog bijgestuurd kan worden. Informatie zou breed gedeeld moeten worden om ervan te leren zodat in de toekomst de effectbepalingen vooraf beter worden. Doen we dit niet, dan kunnen we enkel hopen dat de inschattingen vooraf kloppen, met het risico dat we in onze drang naar groene energie een grote groep migrerende soorten benadelen en zeldzame populaties nog verder onder druk zetten.